(23)世界经济论坛报告表明，直接影响我国竞争力排名的有五大因素，行政效率问题首当其冲。

 摘要: 在中国式现代化建设过程中，为保障和提升养老服务质量，契约手段被广泛运用。[37]Maureen Armour, A Nursing Homes Good Faith Duty to Care: Redefining a Fragile Relationship Using the Law of Contract, Saint Louis University Law Journal 39, no.1(1994), P.217-336[38]参见余凌云：《行政契约论》（第三卷），清华大学出版社2021年版，第275页。

综上，养老服务提供的质量评估是以老年人的满意程度为基准的，具体可能包括老年人是否得到必要照料、是否给予必要精神疏导以及是否配置必要医疗设施等。政府保障型契约的缔结和履行，均强调政府保障义务和公共性目标设定。故此，契约之中通常都会约定公共服务职能和一定的限制性条款。[36]例如，《江西省养老服务设施公建民营暂行办法》（赣民发〔2018〕8号）第23条规定，民政部门应当会同有关部门，每年对公建民营养老服务设施管理、经费投入、收费标准、工作人员待遇、养老服务质量等内容开展监督考核。扶助措施包括资金方面，例如税费减免、发放补贴。

[18]如《贵州省养老服务条例》（贵州省人民代表大会常务委员会公告2021年第15号，2021年7月29日发布）第42条。[25]（二）服务质量条款通过服务质量条款的约定，政府可以保障公共服务提供的连续性以及对特定群体需求的满足。实存社会领域的基本结构和普遍规律往往已被法律所吸纳，成为了法秩序内部的概念、范畴，并被有机转换为部门法层面的基本制度、原则或工具。

[91]发掘和厘清国家目标条款的规范内核，正是宪法学的重要任务，有利于将纲领性极强从而也极易沉睡的国家目标条款的规范性激活，发挥其约束、指导下位法的功能。[45]直到20世纪70年代，由于德国联邦宪法法院主导下的宪法诉讼得到全面实践，围绕实定宪法而展开的释义逐渐成为国家法学的主要内容，国家目标条款的规范性意涵及其体系地位才经朔伊纳（Scheuner）而得到全面的分析。在法国《人权宣言》对基本权利成文法化之后，同时受到美国宪法至上理念的影响，欧陆曾经浮于自然法、理性法等非实定法层面讨论的基本权利，逐渐转向以借助道德权威影响实定立法的方式参与进社会秩序的重塑。另一方面，宪法以控权为己任，面对国家扩张又不应以政治机关的立法优先级为借口而成为彻底的开放宪法。

这些关键性、起点性的法律内容，为宪法诫命与实然秩序的交互诠释提供了便利桥梁和过滤系统，在本质上也是立法者在制定本法时对所依据的宪法条款进行的建构式诠释，甚至部分国家目标条款的内容，是在长期实践后将部门法的核心制度升格入宪的。有些是关于现状的、针对所有国家机关的原则性指引。

[40]依循这种诠释原则，国家目标条款的规范进路可以有更多的发展可能，托马、施米特等人的学说也为德国《基本法》时期的探究提供了丰富的学理基础。[53]Vgl. Kurt Fa?bender, Der Klima-Beschluss des BVerfG—Inhalte, Folgen und offene Fragen, NJW 2021, S.2085, 2087.[54]Andreas Vo?kuhle, Umweltschutz und Grundgesetz, NVwZ 2013, S.1, 8.[55]Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde, Grundrecht als Grundsatznormen, in ders., Staat, Verfassung, Demokratie, 1991, S.198.[56]Vgl. Paul Kirchhof, Verfassungsverst?ndnis, Rechtsprechungsaufgabe und Entlastung des Bundesverfassungsgerichts, in Harald Bogs (Hrsg.), Urteilsverfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht, 1999, S.74.[57]Vgl. Matthias Jestaedt, Grundrechtsentfaltung im Gesetz, 1999, S.69 ff.[58]Vgl. Dieter Grimm, Der Wandel der Staatsaufgaben und die Zukunft der Verfassung, in ders.(Hrsg.), Staatsaufgaben, 1. Aufl., 1994, S.621 ff.[59]Vgl. Dieter Grimm, Der Wandel der Staatsaufgaben und die Krise des Rechtsstaats, in ders.(Hrsg.), Wachsende Staatsaufgaben—sinkende Steuerungsf?higkeit des Rechts, 1. Aufl., 1990, S.297 f.[60]关于诉愿人的主要主张，参见BVerfGE 157, S.30, Rn.39 ff.;60 ff.;71 ff.;79 ff.;93 f。同时也应看到，宪法不是超验万能的圣典，无法为一切国家或社会行动提供巨细靡遗的规则。[51]总体而言作为一种具备直接法律效力的宪法规范，立法者有义务对国家目标条款进行立法具化，行政和司法机关则必须在适用和解释法律时将国家目标作为宪法上的基准，从而为自由裁量、对不确定法律概念及概括条款的解释和法律漏洞的填补等进行价值辐射与填充。

二战后的德国《基本法》并未延续《魏玛宪法》对经济社会问题作出全面具体规定的做法，但这主要是因为制宪时德国尚被同盟国实行军事占领，处于分裂状态，政治前景并不明朗，加之重建任务繁重复杂，有必要为代议机关留有更为充分的政治探索空间。[18]这点也可在国家目标条款规范性的发展进程中得到印证。进入专题： 国家目标条款 法律宪法化 气候裁定 。另一方面可以为相应国家目标条款所表述的任务提供保障基本权利这一诠释指引，通过人权理论的辐射使国家目标条款所产生的宪法义务内容更为具体、更具方向。

[19]Vgl. Christoph Gusy, 100 Jahre Weimarer Verfassung, JZ 2019, S.741, 750.[20]Vgl. Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S.327.[21]Vgl. Dieter Grimm, in Heinz Mohnhaupt/Dieter Grimm, Verfassung. Zur Geschichte des Begriffs von der Antike bis zur Gegenwart, 2. Aufl., Berlin 2002, S.108 ff.[22]Carl Friedrich Gerber, Ueber ?ffentliche Rechte, Tübingen 1852, S.79.[23]Vgl. Paul Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Band I, 4. Aufl., Tübingen/Leipzig 1901, §16, S.138.[24]Vgl. Rainer Wahl, Rechtliche Wirkungen und Funktionen der Grundrechte im deutschen Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts, Der Staat 18(1979), S.321, 328 ff.[25]Georg Meyer, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, 6. Aufl., Leipzig 1905, S.801.[26]Georg Jellinek, System der subjektiven ?ffentlichen Rechte, Tübingen 1892, S.103 f.[27]Vgl. Christoph Gusy, 100 Jahre Weimarer Verfassung, JZ 2019, S.741, 748.[28]Vgl. Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S.352 ff.; Kay Waechter, Ist eine Wirtschaftsverfassung heute nützlich?, JZ 2016, 533, 535.德国当今部分州宪法也受到《魏玛宪法》的此种影响，对此参见Peter Badura, Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung, 4. Aufl., 2011, Rn.15。在德国法上，有所谓国家目标条款，如德国《基本法》第20a条同样出于对后代的责任，国家在宪法秩序的范围内，通过立法并依法由行政和司法机构对自然生存基础和动物予以保护。

[36]施米特的分类讨论是富有洞见的，至少打破了纯粹的纲领说，为国家目标条款的规范展开提供了更多可能。此种经验启示我们，应既注重宪法文本内部体系的协调融贯，又注重宪法诫命与相应社会领域自身结构规律的交互影响，不断创设新的路径和工具，为正在成长中的国家目标条款规范性提供理论支撑。

法治斌、董保城：《宪法新论》，元照出版公司2012年版，第523页。[24]个人自由权的意义在于，在有法律担保时可禁止行政机关所具有的禁止权，[25]所有的自由在本质上只是免于违法强制的自由，[26]这意味着宪法所宣示的内容必须依赖立法实现，立法建构和依法行政在公民自由的现实化中居于核心地位。[18]参见郑贤君：《论国家政策入宪与总纲的法律属性》，载《宪政与行政法治评论》（第1卷），中国人民大学出版社2004年版，第218—223页。前文所盘点的历史经验和新近实践表明，国家目标条款的实在性和规范进路虽然区别于宪法关于基本权利和国家机构的规定，但仍然可以向前发展，从而强化对各类公权力的约束和引导。这种观念直到德国《魏玛宪法》时期仍在延续，并由此影响到了寄居于基本权利之中的国家目标条款的规范作用。德国宪法法院反复强调了分配需要有规划性和前瞻性，并以一种一般化、普遍化的规则设定的说理方式呼吁世代间的分配应总体均匀。

同时期的托马（Thoma）虽然也强调这些规范对公民不产生主观权利，但其仍然是针对由宪法所建立的公权力的法规范，同样对立法者施以按照特定方向制定相应法律的要求, [31]而非纯粹的无法律拘束力的纲领性宣示。[60]换言之，诉愿人期待裁判的核心议题是国家是否充分履行了《基本法》所课以的宪法义务，如国家目标条款的要求或基本权利保护义务。

明晰这类规范的结构内涵与作用进路并提供相应的审查框架，[15]无疑会有效地助力合宪性论证说理。朔伊纳认为，国家目标条款不是单纯的纲领方针，而是对立法具有定向指示作用的约束性宪法条款，如果立法者忽视或违反则相应法律无效。

[30]这种将宪法中的纲领规定排除出实在法律体系的绝对二分法，延续了强调立法对宪法实在化具有决定性的观点，虽然赋予了传统自由权宪法层面的规范效力，但并未正视那些不含主观基本权利的宪法条款的规范能力。[12]Vgl. Hartmut Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl., 2010, §6 Rn.11.[13]参见《现代汉语词典》（第7版），商务印书馆2016年版，第496、1674页。

[69]但是德国不仅加入《巴黎协议》还为切实履行协议制定了专法，规定了详细的减排目标与举措。[7]其中的代表性研究成果，参见杜强强：《法院调取通话记录不属于宪法上的通信检查》，载《法学》2019年第12期。[88]BVerfGE 157, S.30, Rn.205.[89]BVerfGE 157, S.30, Rn.206.[90]Vgl. Martin Kriele, Theorie der Rechtsgewinnung, 2. Aufl., 1976, S.212 f.[91]Vgl. Brun-Otto Bryde, Verfassungsentwicklung, 1982, S.268.[92]Vgl. Walter Leisner, Gesetzm??igkeit der Verfassung, JZ 1964, S.201, 205 f.[93]Vgl. BVerfGE 118, 79, 110 f.;137, 350, 368 f. Rn.47, 378 Rn.73;155, 238, 278 Rn.100.[94]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.198.[95]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.174, 199 ff.德国联邦宪法法院同时强调，宪法所要求履行的气候保护国际责任，主要是积极致力于促成与落实气候保护国际协议、形成气候问题国际解决方案、与国际社会同心戮力展开气候治理，且德国不能因气候问题的国际性和自身排放量的国际占比较小而推卸采取内政措施的义务。一方面，国家目标条款规定的是原则性问题，立法者被赋予了极大的形成自由。

为此国家有义务提供基本的生态性保障。并且，这种实践基因恰恰成为了规范释义注重但不全面倒向实存规律的缘由。

[3]参见栗战书：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2022年3月8日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，载《光明日报》2022年3月15日，第1版。因此，重点围绕实施三孩生育政策的法律修改，是与时俱进理解和把握宪法规定和精神的具体体现，也是与时俱进通过立法推动和保证宪法实施的生动实践，符合宪法规定和精神。

[92]例如，气候属于生态环境的一部分，许多既有的德国联邦宪法法院裁判已经明确气候保护是环境保护宪法义务的组成部分。他还提出，如不违背诚实信用，那么对某一基本权利规范的符合其文义、教义史和制定史的若干解释中，法律科学总是倾向于能最有力展开相关规范司法上效力的那个。

开放语言的文义弹性，反而使国家目标条款的规范性得以可能。相比基本权利条款，这些条款以往很少成为宪法学研究的议题。[57]在这种情况下，就更有必要追问国家目标条款对立法者的规范力到底是否充足，尊重立法机关基于民主正当性而享有的形成特权与自由是否意味着国家目标条款的规范密度必须低位运行。基于国家目标条款所阐发的合比例要求，实际上源自代际公平的规范诫命，其教义框架在相当程度上接近平等权的审查框架。

[100]（二）法律宪法化中国家目标条款的形成性延伸除了对宪法条文规范自身核心的发掘，立法者对国家目标条款的关键性的立法具体化也应作为宪法层面的审查基准，包括立法机关自身在内的所有公权力机关都须予以注意。但是，仅凭适应性措施却无法维系人的社会性，不能确保个人可以有尊严地发展其人格并参与共同体的整合，也难以满足社会、文化和政治生活得以展开的特殊生态性前提，甚至在极端情况下某些适应性措施还不得不极大限缩各类公共生活。

当然这并不意味着立法者不能对基础本身予以调整，相反立法者必须与时俱进。[119]预则立不预则废，如果立法暧昧、模糊、怠惰，则各类社会参与和产业调整就会动力匮乏。

在累积了一定数量的个案释义后，积极开展对我国宪法序言与总纲中条款的分类处理：按照不同的表述结构和实在化程度，归纳总结各自的规范作用进路，从而建构出体系化的审查框架以指导实践，并继续在个案累积中调整、发展，形成始终兼顾应然系统和实然结构的良性循环。[76]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.186.[77]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.185.[78]BVerfGE 157, S.30, Rn.187.[79]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.130.[80]Vgl. Christoph M?llers/Nils Weinberg, Die Klimaschutzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, JZ 2021, S.1069, 1073; Kurt Fa?bender, Der Klima-Beschluss des BVerfG—Inhalte, Folgen und offene Fragen, NJW 2021, S.2085, 2089.[81]Vgl. Kurt Fa?bender, Der Klima-Beschluss des BVerfG—Inhalte, Folgen und offene Fragen, NJW 2021, S.2085, 2087; Christian Calliess, Das ?Klimaurteil des Bundesverfassungsgerichts:?Versubjektivierung des Art.20a GG?, ZUR 2021, S.355.[82]Vgl. Christoph M?llers/Nils Weinberg, Die Klimaschutzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, JZ 2021, S.1069, 1073; Martin Eifert, Bundesklimagesetz teilweise verfassungswidrig: Intertemporaler Freiheitsschutz, JURA 2021, S.1085, 1095 f.[83]也有学者担心，若将本案与宪法法院关于《联邦新冠法》的裁定对比会发现，基本权利对于具体的、现时的危险或限制的防御要弱于对未来的、抽象的自由可能的限制，对全体社会遭限制的保护要强于个人诉愿。